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Hace años que en Uruguay se busca cambiar las reglas del juego a la hora de pagar las campañas electorales. De hecho, en el período legislativo anterior hubo un intento de regular, pero no prosperó. Quedó en el mentado cajón de los proyectos que son teóricamente importantes para todos, pero no lo suficiente como para priorizarlos. En la presente legislatura, desde 2020 se creó una comisión en el Parlamento para estudiar cómo regular el financiamiento de los partidos políticos. Después de casi cinco años, idas y vueltas, y varios cambios, el texto se aprobó en la Cámara de Diputados este mes de junio.
La intención, según dicen, no es solo que el financiamiento sea más transparente, sino también más justo. Que, en definitiva, las reglas sean las mismas para todos. Que nadie se aproveche. Que nadie largue la carrera con ventajas.
El financiamiento es fácil de controlar cuando se sabe de dónde viene el dinero, o quién lo aporta. Aunque, en la práctica, esa información no siempre se declara y, en muchos casos, se esconde. De ahí una de las grandes polémicas: el narcotráfico, una de las industrias ilegales que produce más dinero en el mundo, puede ser un oculto financiador de partidos.
Hace no tanto, de la mano del caso Sebastián Marset y la entrega de su pasaporte uruguayo, esa posibilidad se volvió muchísimo más real. La muerte del empresario Gonzalo Aguiar y algunos supuestos dichos suyos también reavivaron esa posibilidad.
Sin ir más lejos, América Latina está lleno de ejemplos que involucran fondos sospechosos o ilícitos con sus gobernantes. La operación Lava Jato en Brasil. El saqueo del Instituto Hondureño de Seguridad Social y su conexión con la primera campaña presidencial de Juan Orlando Hernández. La trama de financiamiento ilegal de los conglomerados Penta y Soquimich en Chile. El caso Odebrecht que se expandió por el continente.
Y, sin embargo, a los países latinoamericanos no les faltan regulaciones vinculadas al financiamiento de la política. De hecho, países como Costa Rica y Uruguay fueron los primeros en el mundo en introducir fondos públicos para financiamiento de campañas electorales y partidos en general.
La fuente de financiamiento de las campañas es un tema íntimamente relacionado con la calidad de la democracia.
Nada es gratis en la vida, se dice. Entonces, cuando alguien (o algo) aporta dinero a una campaña, o a un partido durante todo el año, la política pasa a depender de los intereses de quien financia. La amenaza es tan simple como retirar el dinero a quienes gobiernan. Hay, finalmente, un vínculo entre las fuentes del financiamiento y las políticas implementadas en cada administración. De ahí la relevancia de la transparencia del origen de los fondos.
En Uruguay, la norma que regula el financiamiento de partidos políticos es la Ley 18.485. Fue promulgada en 2009, durante el primer gobierno de Tabaré Vázquez, y recientemente modificada tras su aprobación en Diputados el 5 de junio.
La ley detalla quién puede financiar, cómo y cuánto, al tiempo que prevé las sanciones para los partidos que caigan en incumplimiento de la norma.
Estipula, a grandes rasgos, que tiene que haber un comité de campaña integrado por un mínimo de tres personas dentro de cada partido, que será responsable por el cumplimiento de esta ley. Deberán llevar registros contables con todas las contribuciones, cualquiera sea su naturaleza, y con todos los gastos, durante la campaña.
Esto mismo deberá informarse en una rendición de cuentas que publicará la Corte Electoral. Son, por lo tanto, datos públicos a los que cualquiera puede acceder.
El espíritu de todo esto es la transparencia: saber de dónde viene el dinero con el que funcionan las campañas y los partidos. Pero la transparencia no siempre es tal, ya sea por mala fe, por comodidad o conveniencia, o por errores administrativos.
Todo lo anterior rige desde 2009. Las modificaciones, y el gran debate parlamentario que signó la discusión de la “nueva ley” (que, en realidad, son modificaciones a la vigente), marcaron la relevancia de los minutos de publicidad televisiva gratis para cada candidato a la presidencia y su campaña. Según la nueva legislación, los medios de comunicación televisivos están obligados a darles 13 minutos gratuitos a los lemas con representación parlamentaria, o a aquellos que hayan superado el 2% de votos en las internas de su partido.
Y, entre las novedades, hay dos artículos referidos al incentivo para la participación de mujeres. Habrá un mayor porcentaje de dinero otorgado para quienes incluyan mujeres en sus listas.
También se hicieron modificaciones enfocadas en transparencia. Se pusieron restricciones para la cantidad y la forma de aportes que puede recibir cada candidato. El ejemplo más claro, y el más interesante, es el del aporte anónimo.
Para la campaña hacia la elección nacional —que es cuando empezarán a regir las modificaciones—, los candidatos y los partidos políticos no podrán aceptar contribuciones anónimas que superen las 4.000 UI, y tampoco podrán superar el 10% de los ingresos declarados en la rendición de cuentas anual. Tampoco será posible, por ejemplo, la donación ilimitada de los propios precandidatos a sus campañas.
Además, se reforzarán las capacidades de contralor de la Corte Electoral, a través del Tribunal de Cuentas y de la Secretaría Nacional para la Lucha contra el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo (Senaclaft). Actualmente, la Corte solo tiene potestad de observar a quienes se les detecte una irregularidad.
Con el artículo 24 se crea “el fondo para el fortalecimiento democrático de los partidos políticos que será administrado por la Corte Electoral”, pero es cierto que la ley no propone cambios tan profundos que eviten el ingreso del narcotráfico a la financiación de campañas.
Se establecieron, además, sanciones más duras a las listas o los candidatos que no cumplan con las obligaciones que establezca la ley. El artículo 25, por su parte, plantea que los donantes que vayan en contra a lo que plantea la ley, por ejemplo, quedarán inhibidos de integrar el Registro Único de Proveedores del Estado por un período de tres años.
El artículo 22 está dedicado a establecer tres niveles de infracción, desde leves a muy graves, con un rango de sanción que comienza en 50.000 UI y puede llegar hasta los 300.000 UI.
Dentro de los financiamientos permitidos por la ley, existen dos grandes categorías: los de origen público (que paga el Estado a través del Banco República) y los de origen privado.
El financiamiento público es la contribución que hace el Estado para pagar las campañas de acuerdo con los votos obtenidos en la elección anterior. Varía según la instancia de que se trate: Para las elecciones internas de cada partido, o las elecciones departamentales, la contribución del Estado es de 13 UI por cada voto válido emitido a favor de las candidaturas. Para las elecciones nacionales se otorgan 87 unidades indexadas (UI) por cada voto a un candidato presidencial. El balotaje, por ejemplo, otorga 10 UI por candidato.
Ochenta y siete UI son, al precio actual, 513 pesos uruguayos. Si en la primera vuelta de las elecciones nacionales Luis Lacalle Pou obtuvo 696.452 votos, eso equivale a un poco más de 357 millones de pesos. Con el dólar a 39, eso serían alrededor de 9 millones de dólares. Daniel Martínez, por su parte, obtuvo 949.376 votos, lo que equivaldría a 487 millones de pesos o 12 millones de dólares.
Aunque no todo el dinero va directamente al candidato presidencial. El 20% de lo que le corresponde por votos sí es suyo, pero hay un 40% que va a las listas de senadores del lema, en forma proporcional a los votos obtenidos. El 40% que todavía resta se destina a la lista de candidatos a diputados de ese lema, también de forma proporcional a la cantidad de votos.
No todos los partidos tienen la suficiente liquidez para bancar una campaña entera y después reembolsar su dinero según los votos obtenidos. Muchas veces se piden adelantos al Banco República en base a los votos que el partido estima que reunirá el candidato.
En caso de que se preste más dinero que el de los votos que después obtuvo el partido durante las elecciones, el partido deberá devolver esos recursos al Banco República.
El financiamiento público, obviamente, sucede durante las campañas electorales. Pero también existe durante los años no electorales, los de gobernanza. Los partidos políticos que tengan representación parlamentaria recibirán, anualmente, 4 UI por voto obtenido en la elección nacional. De ese dinero, un mínimo del 20% deberá ser usado para el funcionamiento del partido.
Son varios los analistas políticos, como el propio Casas, o uruguayos como Daniel Chasquetti y Rafael Piñeiro, que han planteado que la ventaja de que haya financiamiento público es que se promueve una competencia política más equitativa y asegura a los partidos un ingreso básico para poder funcionar.
Eso es lo que los hace independientes del dinero de los privados. Les permite, en definitiva, poder legislar o tomar decisiones sin la presión de intereses ajenos.
El financiamiento privado (prácticamente cualquier aporte que no sea público) está muchísimo más limitado. En parte, claro, para cuidar los intereses de los ciudadanos que, en última instancia, son a quienes deberían beneficiar los gobernadores.
La ley estipula que, si se trata de fondos privados, la donación para campañas electorales no podrá exceder las 300.000 UI y que deberán ser siempre nominativas. Hoy, ese monto sería de unos 45.000 dólares.
Que el aporte sea nominativo quiere decir que se deberá aclarar de dónde viene. Esto, así sea con dinero o con otro tipo de donaciones como materiales, servicios o mano de obra, deberá ser especificado en la rendición de cuentas.
Sin embargo, si quien dona es un candidato a la presidencia y vicepresidencia de la República, podrá aportar hasta 1.200.000 UI. Y, si se trata del titular de la lista, podrá dar hasta 900.000 UI. Esto es parte de la nueva ley, por lo que no estaba vigente en la elección anterior.
Se especifica, además, que las empresas concesionarias de servicios públicos que tengan algún vínculo con el Estado (es decir, que estén activamente trabajando en obras o servicios públicos) podrán donar hasta 10.000 UI anuales, no más, de modo de no favorecer preferencias a la hora de contratar empresas y optar por ellas de forma justa.
Las declaraciones de las rendiciones de cuentas son obligatorias para todos: para candidatos a presidente de la República, para senadores y para diputados. Y, aunque prácticamente todas las rendiciones están en la página de la Corte Electoral (a excepción de varios diputados), es muy distinta la cantidad de dinero público y/o privado que declaran los distintos candidatos y los diferentes lemas.
¿A qué se debe? Una parte está vinculada a que hay partidos con pocos recursos privados, como es el caso de Cabildo Abierto, bajo el sublema Movimiento Social Artiguista. Otros, como Ciudadanos del Partido Colorado o Todos Hacia Adelante y Alianza Nacional del Partido Nacional, han declarado cifras altas de financiamiento privado.
Pero existen casos en los que la suspicacia queda a la orden del día, como las rendiciones de cuentas presentadas por Frente Futuro y Unidad Para Los Cambios del Frente Amplio, que declararon haber financiado sus campañas en un 100% con fondos públicos.
El riesgo en general del financiamiento privado —es sabido— es la dependencia de los partidos políticos para con los que aportan a sus campañas.
Pero, a pesar de todos estos cuidados para ver los orígenes de los fondos, la ley también prevé las donaciones de carácter anónimo menores a 4.000 UI
La ley prevé sanciones. Los partidos políticos no podrán aceptar ciertos “tipos de dinero” porque no todo vale.
La nueva norma de financiamiento establece que la donación de un anónimo no puede ser mayor a 4.000 UI. Y que, en total, el dinero anónimo no puede superar el 10% del total de ingresos declarados en la rendición de cuentas. En la ley vigente para el ciclo electoral anterior, el límite era de 15%.
Por ley, también, los fondos para financiar campañas no pueden provenir de organizaciones delictivas; de empresas concesionarias o adjudicatarias de obras públicas; de asociaciones profesionales, gremiales, sindicales o laborales; de gobiernos, fundaciones o entidades extranjeras; de personas en situación de subordinación administrativa o personas en relación de dependencia; de personas públicas no estatales.
En caso de incumplimiento, la Corte Electoral aplica las sanciones: una multa equivalente al doble del monto de la donación, que podrá ser descontado del financiamiento público. En los casos más graves, la multa puede ser de dos a 10 veces el monto donado.
Desde la Corte Electoral se informó a Montevideo Portal que en las últimas cinco elecciones, al menos, no hubo sanciones a partidos políticos de ningún tipo: ni por aceptar fondos ilícitos, ni por aceptar demasiadas contribuciones anónimas.
Tras los controles que hizo la Corte no se detectaron irregularidades. Lo cierto es que se trata de un organismo público ocupado de controlar las rendiciones de cuentas, pero con nulo alcance, ni personal, para rastrear los orígenes de esos montos, confirmarlos, u observar que no haya ninguna movida bancaria escondida detrás de ello.
Los propios Chasquetti y Piñeiro, en un análisis académico, desarrollan la idea de que el problema de la financiación de los partidos uruguayos es un asunto de “política invisible”: poca regulación sobre las fuentes de financiamiento que dificulta entender cómo funcionan los partidos funcionan y de dónde sale el dinero para hacerlo.
Política invisible, entonces, porque no hay una Corte Electoral con los recursos para aplicar los controles que exige la ley. Política invisible porque, en definitiva, hay una Corte Electoral sin la capacidad para auditar las finanzas partidarias. Una política invisible o una relación de poca supervisión entre dinero y política.
Una ley, entonces, que termina siendo una declaración de intenciones, pero no una normativa a cumplir.
Y, en todo esto, entra lo que todos sabemos que sucede: el dinero no declarado.
Entonces, si se ignora el hecho de que existe financiamiento no declarado, del cual es imposible conocer la cifra exacta, el financiamiento que hubo detrás de las cámaras que hoy legislan en Uruguay es este:
El pasado 5 de diciembre, la Cámara de Diputados terminó de aprobar un proyecto de ley sobre financiamiento de partidos políticos en Uruguay. El proyecto, que está a estudio de la Cámara de Senadores, toca varios temas sobre el control del origen de los fondos, es cierto, pero el espíritu de la misma se centró en la discusión sobre los minutos de televisión otorgados a cada partido durante las campañas.
De cara a las elecciones de este 2024, este tema cobra una importancia cada vez más latente. Sin embargo, se sabe que, fuera cual fuera la ley aprobada, no llegaría a aplicarse en este ciclo electoral, o al menos no en todo. Es que tendrá total vigencia para las elecciones de octubre y en adelante, pero para las internas no corre.
¿Por qué se debatió con tanta intensidad el reparto de publicidad en las cámaras? Porque el financiamiento político no está vinculado solamente a la transparencia, sino también a la competencia política.
El tema de fondo es la comunicación política, una pata de la financiación que insume muchísimos costos y para el que no todos los partidos tienen los mismos recursos. “Se encuentra a medio camino entre lo público y lo privado, y sus fuentes de financiación no son, no han sido, necesariamente de carácter público”, analizaron Chasquetti y Piñeiro.
En esto se juega una parte de la democracia porque la comunicación política permite a los ciudadanos acceder, a un bajo costo, a la información necesaria para elegir su voto.
Con la ley actual y las modificaciones que empezarán a regir a partir de la elección nacional, las reglas están marcadas. Qué se puede hacer, qué no, las sanciones. Los porqués son parte, en realidad, de un debate intelectual liderado por estudiosos de la Ciencia Política y de las políticas públicas.
Pero esa misma ley también abre la posibilidad de que cada partido maneje las finanzas con bastante libertad y, en ciertos casos, discrecionalidad. Cómo funciona todo esto, en la práctica, depende mucho del partido en cuestión. Cada uno, con sus distintas fracciones y estructuras, juega el partido electoral. Y el resultado, por más visible que luzca, es vidrioso.
Edición: Paula Barquet
Textos: Gonzalo Charquero, Joaquín Symonds, Federica Bordaberry
Fotos: FocoUy (Dante Fernández, Diego Lafalche, Meri Parrado, Rodrigo Pisano, Gastón Britos) y Javier Noceti
